2025年6月12日，北京大学法学院在上海市律师协会召开“生态环境法典草案意见征集研讨会”，马倍战律师应邀并进行了发言。以下是马倍战律师的发言全文：

在《生态环境法典（草案）》中增设“多主体违法行政责任认定规则”的立法建议

——关于生态环境法典第五编第一章的完善建议

河北马倍战律师事务所 马倍战

各位朋友、各位同仁：

大家好！今天我想就《生态环境法典（草案）》的完善，提出一项建议：在法典中增设“多主体违法行政责任认定规则”。接下来，我将从现实困境、概念界定、认定原则三个方面展开阐述。

一、生态环境处罚的现状与困境

（一）现状：责任认定片面化

在委托运营污染防治设施、委托处置污染物、委托编制环评文件、委托开展自行检测、租用设施设备场地开展生产经营活动等场景中，行政机关往往只处罚一方，常常是处罚受托方和承租方，导致责任认定片面化。例如，某项目建设单位委托某环评编制机构编制环境影响报告书，行政机关仅对编制单位进行处罚，而委托方却未被追究责任，这种处理方式显然有失公允。

（二）后果：影响执法权威性

由于缺乏“多主体违法”的责任认定规则，执法中出现“同样的案件处罚不同市场主体”的现象。如，对于不正常运行污染防治设施的案件，有的处罚运营方，有的处罚委托方。这不仅导致违法成本分摊不合理，还使得一些市场主体故意通过委托、租赁等方式规避责任，严重影响了生态环境执法的权威性和有效性。

（三）原因：法律规定缺失

现行法律没有规定“多主体共同违法”行政责任的认定规则。以《固体废物污染环境防治法》第三十七条为例，该条款仅规定了产生工业固体废物的单位与受托方需承担民事连带责任（连带赔偿责任），但未明确双方在行政责任层面的共同责任认定规则。这种法律空白，使得生态环境执法在面对多主体违法时缺乏明确的法律依据。

二、“多主体违法”的概念与特征

（一）多主体违法的概念

多主体违法，是指两个或两个以上市场主体，因为委托、提供、租赁、合作等关系，共同故意实施生态环境违法行为，并需承担共同行政责任的情形。

（二）多主体违法的特征

1.主体复数性

实施违法行为的市场主体数量为两个或两个以上，这些主体可以是企业、个体工商户等不同类型的市场参与者。例如，企业A与个体工商户B通过合作关系共同实施了生态环境违法行为，就满足主体复数性条件。

2.行为关联性

各市场主体之间存在委托、提供、租赁、合作等明确的关系纽带，且基于此关系共同开展了违反生态环境相关法律法规的行为。比如，企业C委托企业D处理危险废物，企业D在处理过程中违法倾倒，两者行为存在紧密关联。

3.主观故意性

所有参与的市场主体在主观上都明知其行为违反生态环境法律法规，仍积极追求或放任违法结果的发生，即具备共同的违法故意。比如，企业E与企业F商议后，故意将未经处理达标的污水排入河流，体现了主观故意性。

4.责任共同性

由于各主体共同实施了生态环境违法行为，在行政责任承担方面，需共同承担相应的行政责任。这里的共同责任为整体性责任，行政机关可对任一主体单独或同时追究全部行政责任，不受主体间内部关系影响，包括但不限于罚款、责令停产停业、暂扣或吊销许可证等行政处罚。

三、多主体违法行政责任认定的基本原则

（一）共同责任原则

在委托运营污染防治设施、委托处置（运输、贮存、倾倒）固体废物、委托编制环评文件、委托开展自行检测、租用设施设备场地开展生产经营活动等情况下发生违法行为的，行政机关首先应认定多个关联的市场主体负有共同行政责任。该共同责任是各主体均需对违法结果承担全部责任，不存在按份划分。

（二）全部责任原则

直接实施违法行为的市场主体需承担全部行政责任，但委托方、教唆方等关联主体若存在共同故意，仍需与直接实施方共同承担全部责任。例如，委托运营污染防治设施中的运营单位方、委托处置固体废物中的处置方、委托编制环评文件中的编制方、委托开展自行检测的检测方、租用设施设备场地开展生产经营活动的承租方，应当承担违法后果的全部责任。同时，若委托方存在过错，也需共同承担全部责任。

（三）过错责任原则

对于违法行为中的委托方以及污染物、场地、设施、设备的提供方，适用过错责任原则：

1.主动指使型：主动教唆、胁迫他方实施违法行为的，承担全部行政责任。

2.过失疏忽型：未核查被委托方资质或未履行监管义务的，承担相应责任。

3.没有过错型：当事人有证据证明自己没有过错的，不承担责任。

四、建议的意义与价值

在《生态环境法典（草案）》中增设“多主体违法行政责任认定规则”，具有重要的现实意义和法律价值。从实践层面看，这一规则的建立可以有效解决当前生态环境执法中责任认定片面化的问题，避免“同案不同罚”现象，提高执法的公正性和权威性。从法律层面看，它填补了现行法律在多主体违法行政责任认定方面的空白，完善了生态环境法律责任体系，为生态环境治理提供了更坚实的法律保障。